Um terminal de gás liquefeito de petróleo (GLP) projetado para a retroárea do Porto Organizado de Suape, em Ipojuca/PE, fora da poligonal, sem infraestrutura de acostagem própria e conectado aos píeres públicos por sistema dutoviário. A pergunta que a OT Gás Nordeste S.A. – OTGN levou à ANTAQ era aparentemente simples: para implantar esse empreendimento, é necessário obter outorga da Agência? A resposta dada pela Diretoria Colegiada em sua 617ª Reunião Ordinária interessa muito além do caso concreto — porque, em vez de escolher entre um “sim” e um “não”, o Colegiado explicitou algo mais estrutural: o arcabouço regulatório portuário já não trabalha com um instrumento contratual único e obrigatório.
Pelo Acórdão nº 514/2026, proferido no Processo nº 50300.012002/2026-82 e relatado pelo Diretor Caio Farias, a ANTAQ fixou três premissas de alcance que transcende o caso. A primeira: a operação portuária não encontra limite geográfico absoluto na poligonal do porto organizado, sendo possível a existência de operação e de instalação portuária fora dessa área. A segunda: a ausência de infraestrutura própria de acostagem ou de interface física direta da planta com a área molhada não constitui, isoladamente, impedimento à caracterização de instalação situada em retroárea como instalação portuária privada. A terceira, decisiva: a configuração apresentada não torna juridicamente impossível o enquadramento como terminal de uso privado (TUP), mas, considerada a disciplina atualmente estabelecida pelas Resoluções ANTAQ nº 71/2022 e nº 127/2025, não se identifica obrigação de outorga como condição necessária à implantação do empreendimento.
A consequência prática foi remeter a regularização da interface do terminal com a infraestrutura do Porto Organizado de Suape ao contrato de passagem, disciplinado nos arts. 27 a 36 da Resolução ANTAQ nº 127/2025. E — este é o ponto que merece atenção — a Agência foi expressa ao afirmar que o contrato de passagem e a autorização para exploração de instalação portuária privada constituem institutos distintos e juridicamente compatíveis, não sendo a existência do primeiro suficiente, por si só, para impedir eventual enquadramento da instalação externa no regime da Resolução nº 71/2022. Tampouco há impedimento a que a OTGN venha a requerer a outorga, hipótese sujeita a procedimento próprio e a análise específica de aderência à Lei nº 12.815/2013.
O voto do Relator é mais explícito quanto à razão de decidir. Nele se consigna que a mera possibilidade de enquadramento do projeto como TUP não constitui regra regulatória com força vinculante e impositiva, e que extrair essa obrigatoriedade da Resolução nº 71/2022 exigiria técnica de interpretação extensiva, não decorrente de premissas normativas claras, objetivas e diretas. Registrou ainda o Relator que impor ao caso a configuração de um TUP fora da área do porto organizado, com dependência operacional de contrato de passagem celebrado com a Autoridade Portuária, careceria de lastro em estudos técnicos e em decisões de política setorial do Poder Concedente. Trata-se de autocontenção deliberada: a Agência recusa-se a criar, por via interpretativa, exigência de outorga que a norma não impõe.
Esse desfecho só é plenamente inteligível à luz da Resolução ANTAQ nº 127/2025, em vigor desde 1º de maio de 2025, que regulamenta a exploração de áreas e instalações delimitadas pela poligonal do porto organizado, revogando a Resolução Normativa nº 7/2016 e a Resolução nº 7.823/2020. A norma não se limitou a atualizar o arrendamento: organizou, em capítulos próprios, um verdadeiro repertório de instrumentos — o arrendamento (arts. 7º a 18), precedido de licitação e de estudos de viabilidade; o uso temporário (arts. 19 a 26), destinado a cargas sem mercado consolidado no porto, com prazo improrrogável de até quarenta e oito meses; a passagem (arts. 27 a 36); a transição (arts. 37 a 40), de vocação regularizadora; o uso de espelho d’água (arts. 41 a 48); e o regime de uso público, eventual e continuado (arts. 49 a 51).
Convém desfazer, desde logo, a impressão de que o contrato de passagem seria instrumento de menor densidade jurídica. Ele é pactuado com a administração do porto mediante remuneração calculada a partir do impacto causado nas áreas afetadas, do valor de mercado e do aproveitamento alternativo; exige, quando a área já é explorada por terceiros, a interveniência do titular do direito de uso; depende de autorização prévia da ANTAQ; admite prazo de até trinta e cinco anos, prorrogável; e submete o beneficiário a rol extenso de cláusulas essenciais, da contratação de seguro de responsabilidade civil à prioridade de atracação das embarcações vinculadas ao arrendatário. Os investimentos correm às expensas do interessado, sem direito a indenização — salvo quando vinculados a contrato de arrendamento.
O caso da OTGN evidencia a existência de duas gramáticas regulatórias que passaram a conversar entre si. De um lado, a Lei nº 12.815/2013 e a Resolução nº 71/2022 estruturam o regime de outorga das instalações situadas fora da área do porto organizado — terminal de uso privado, estação de transbordo de carga, instalação portuária pública de pequeno porte e instalação portuária de turismo. De outro, a Resolução nº 127/2025 disciplina os instrumentos contratuais de uso das áreas internas à poligonal. O empreendimento está precisamente na costura entre as duas: a planta fica fora, a interface fica dentro. A decisão resolve essa costura pelo instrumento que corresponde à configuração real do projeto, e não pela imposição de um modelo único.
Aí reside o avanço regulatório. Empreendimentos portuários não são homogêneos: variam quanto ao volume de investimento, à exclusividade sobre a área, à existência de infraestrutura de acostagem própria, à duração do ciclo econômico da carga, ao grau de dependência da infraestrutura pública e à alocação de riscos com a Administração. Um arcabouço que oferecesse um único instrumento produziria, necessariamente, um de dois resultados indesejáveis: sobrerregulação de arranjos simples — exigindo outorga e obrigações típicas de terminal ali onde há, essencialmente, travessia dutoviária — ou informalidade em arranjos que a norma não conseguisse acomodar. A pluralidade de instrumentos permite que a forma jurídica acompanhe a substância econômica do empreendimento.
A decisão tampouco é episódica. Ela se insere em um ciclo de revisão normativa que a ANTAQ vem conduzindo com consistência: a própria Resolução nº 127/2025; a Resolução nº 135/2026, que reorganizou o regime de fiscalização e sanção; as Resoluções nº 139, 140 e 141, de agosto de 2026, voltadas à modernização da regulação da navegação interior; e a metodologia de gestão do estoque regulatório aprovada pela Diretoria Colegiada. O traço comum é a substituição de normas envelhecidas e fragmentadas por regimes sistematizados. O Acórdão nº 514/2026 mostra que essa arrumação normativa começa a produzir efeitos concretos no momento da aplicação.
Nada disso deve ser lido como cheque em branco. A pluralidade de instrumentos traz consigo o risco de tratamento assimétrico: atividades economicamente próximas podem sujeitar-se a regimes distintos de obrigações, prazos e fiscalização conforme o instrumento adotado, o que exige da Agência atenção redobrada à isonomia concorrencial. Além disso, a resposta está expressamente ancorada na disciplina “atualmente estabelecida” — é, portanto, contingente ao estado presente do arcabouço. Por fim, o contrato de passagem não é direito potestativo do interessado: depende da administração do porto, da anuência do titular da área afetada e de autorização prévia da Agência, que pode indeferir o requerimento se a passagem prejudicar operações portuárias já estabelecidas.
Para o sócio Theófilo Aquino, o mérito do Acórdão nº 514/2026 está menos na resposta dada à consulente do que no método: a ANTAQ leu o seu próprio estoque normativo como um sistema, e não como uma coleção de compartimentos estanques. Ao reconhecer que a Resolução nº 71/2022 e a Resolução nº 127/2025 oferecem instrumentos distintos e compatíveis entre si, a Agência afirma que a escolha do vínculo contratual deve refletir a configuração concreta do empreendimento — o que confere previsibilidade sem sacrificar a flexibilidade de que o setor precisa.
O recado aos agentes econômicos é direto: a definição do instrumento contratual deixou de ser formalidade posterior e passou a ser decisão de estruturação de projeto, com efeitos relevantes sobre prazo, exclusividade, remuneração, alocação de riscos, tratamento dos investimentos e intensidade das obrigações regulatórias. Recomenda-se, por isso, mapear desde a concepção do empreendimento a interface física e operacional com o porto organizado, confrontá-la com o repertório da Resolução nº 127/2025 e avaliar, caso a caso, os custos e benefícios de cada caminho — inclusive o de, ainda que desobrigado, buscar voluntariamente a outorga, quando a segurança jurídica de longo prazo assim recomendar.
© 2025 PIQUET MAGALDI GUEDES. Todos os direitos reservados